Wie­so dau­ern Bahn­pro­jek­te so lan­ge?

18.11.2020

Gro­ße Bau­vor­ha­ben in Deutsch­land dau­ern oft sehr lan­ge. Durch­schnitt­lich 20 Jah­re be­trägt die Zeit vom Pla­nungs­be­ginn bis zur In­be­trieb­nah­me von Neu- und Aus­bau­pro­jek­ten auf der Schie­ne. Sicht­bar wer­den Bau­vor­ha­ben vor al­lem dann, wenn ge­baut wird. Das führt in der Öf­fent­lich­keit zu der weit­ver­brei­te­ten An­nah­me, dass ge­ra­de das Bau­en ei­nen Groß­teil der ge­sam­ten Rea­li­sie­rungs­zeit ei­nes Pro­jek­tes aus­macht. Doch der Schein trügt.

Was die we­nigs­ten wis­sen: Wenn auf der Bau­stel­le die Bag­ger rol­len, hat ein Bau­pro­jekt auf der Schie­ne schon den Groß­teil sei­ner Ge­samt­rea­li­sie­rungs­dau­er hin­ter sich. Denn die Bau­pha­se macht oft nur ei­nen klei­nen Teil ei­nes Pro­jek­tes aus. Der Lö­wen­an­teil ent­fällt auf die Pla­nungs- und Ge­neh­mi­gungs­pro­zes­se. Aber wie­so ist das ei­gent­lich so?

Jedes Bauvorhaben auf der Schiene gleicht einem Marathon

Die Grün­de sind sehr viel­schich­tig. Zu­nächst macht ein dich­tes Re­gel­werk in Deutsch­land das Pla­nungs­recht zu ei­nem „di­cken Brett“, ge­ra­de im Be­reich der In­fra­struk­tur­vor­ha­ben. Ins­ge­samt rund 20.000 Bau­vor­schrif­ten zähl­te zum Bei­spiel der Deut­sche Städ­te- und Ge­mein­de­bund, und die ma­chen ein Bau­pro­jekt zu ei­nem wah­ren Ma­ra­thon. Ein Ma­ra­thon, dem sich die Pla­ner der Deut­schen Bahn (DB) und der Auf­ga­ben­trä­ger Nah­ver­kehr Rhein­land (NVR) bei je­dem Bau­pro­jekt auf der Schie­ne neu stel­len müs­sen.

Denn vor dem ers­ten Fe­der­strich zu ei­nem Pro­jekt steht im­mer die­sel­be Ge­wiss­heit: Je­des Pro­jekt ist ein­zig­ar­tig und hält sei­ne Über­ra­schun­gen be­reit. So kann es bei Groß­pro­jek­ten mit lan­ger Vor­lauf­zeit pas­sie­ren, dass sich „un­ter­wegs“ die recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen ver­schie­ben und die Pla­nun­gen kom­plett an­ge­passt wer­den müs­sen. Dies er­for­dert viel Zeit und auch Ge­duld.

Abstimmung mit der Politik zentral für jede Planung

Bei je­dem Pro­jekt ent­fällt ein gro­ßer An­teil der Ge­samt­dau­er auf die Pla­nun­gen. Die ist an­fangs grob­ma­schig und wird dann Schritt für Schritt ver­fei­nert und fort­lau­fend an­ge­passt. Das ist zum Bei­spiel im­mer dann not­wen­dig, wenn die Pla­nun­gen durch neue Er­kennt­nis­se über die Ge­ge­ben­hei­ten vor Ort nicht mehr so funk­tio­nie­ren wie ur­sprüng­lich ge­dacht. Die­se An­pas­sung kön­nen lang­wie­ri­ge Ab­stim­mungs­pro­zes­se zwi­schen den be­tei­lig­ten Stake­hol­dern mit sich brin­gen, bei de­nen ge­mein­sam nach trag­fä­hi­gen Kom­pro­mis­sen ge­sucht wird. Da­bei spie­len ge­ra­de be­trof­fe­ne Land­krei­se und Kom­mu­nen eine maß­geb­li­che Rol­le. Denn Bahn­pro­jek­te be­rüh­ren in der ein oder an­de­ren Form im­mer kom­mu­na­le Be­lan­ge. Baut die DB etwa am Bahn­hof in ex­po­nier­ter In­nen­stadt­la­ge, so ver­än­dert dies auch das „Ge­sicht“ der Stadt. Die Kom­mu­nen ha­ben die In­ter­es­sen ih­rer Bür­ge­rin­nen und Bür­ger im Blick und wol­len als Be­trof­fe­ne vor Ort in ih­rem Sin­ne Ein­fluss auf die Pla­nun­gen neh­men. In­fra­struk­tur soll hier nicht nur zweck­mä­ßig, son­dern auch ar­chi­tek­to­nisch an­spre­chend und re­prä­sen­ta­tiv sein. Die DB ist hin­ge­gen ge­ne­rell dazu an­ge­hal­ten, funk­tio­nal und kos­ten­güns­tig zu pla­nen. Bis für alle Sei­ten eine zu­frie­den­stel­len­de Lö­sung ge­fun­den ist, kann mit­un­ter ei­ni­ge Zeit ver­ge­hen, die die Pla­nun­gen wei­ter in die Län­ge zie­hen.   

Auch we­cken Neu­bau­pro­jek­te oft den Wunsch, vor­han­de­ne Bau­wer­ke im glei­chen Zuge zu mo­der­ni­sie­ren. Ein Bei­spiel ist der Bau der neu­en Sieg­brü­cke zwi­schen Trois­dorf und Sankt Au­gus­tin für die S 13. Dort läuft der Ei­sen­bahn­ver­kehr bis­her über eine Stahl­brü­cke aus den 1950er- bzw. 60er-Jah­ren. Die­se ver­rich­tet für den Gü­ter- und Re­gio­nal­ver­kehr si­cher ih­ren Dienst, ist al­ler­dings re­la­tiv laut. Für die S 13 soll­te eine wei­te­re Brü­cke di­rekt an das vor­han­de­ne Bau­werk ge­setzt wer­den. Es brauch­te lan­ge Ver­hand­lun­gen zwi­schen den An­rai­ner-Kom­mu­nen, dem Rhein-Sieg-Kreis und der DB, bis eine gute Lö­sung ge­fun­den wur­de, die auch der stren­gen Kon­trol­le der Ge­neh­mi­gungs­be­hör­den stand­hielt. Im Er­geb­nis wird die alte Brü­cke „ent­dröhnt“, durch eine neue Brü­cke er­gänzt und der Ver­kehr smart auf die Glei­se ver­teilt.

Planfeststellungsverfahren großer Zeitfaktor für den Schienenausbau

Mit Blick auf die Ge­samt­rea­li­sie­rungs­dau­er von Bau­pro­jek­ten auf der Schie­ne ent­fällt ein sehr gro­ßer An­teil auf das so­ge­nann­te Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren (PFV). Die­ses Ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren muss je­des Bau­pro­jekt durch­lau­fen, da­mit spä­ter ge­baut wer­den darf. Über die­ses Ver­fah­ren prüft das Ei­sen­bahn-Bun­des­amt (EBA) als Ge­neh­mi­gungs­be­hör­de sehr ge­nau, ob für das Bau­pro­jekt Bau­recht er­teilt wer­den kann oder nicht. Hun­der­te Sei­ten, be­stehend aus Gut­ach­ten und Plä­nen, wer­den da­für von der DB aus­ge­ar­bei­tet und über­ge­ben. Wäh­rend die­ses Pro­zes­ses wer­den die Plä­ne auch öf­fent­lich aus­ge­legt und be­trof­fe­ne Bür­ger und In­ter­es­sens­ver­bän­de ha­ben die Mög­lich­keit, Ein­wän­de vor­zu­brin­gen. Falls Ein­wän­de be­stehen, muss sie das EBA prü­fen, zwi­schen al­len In­ter­es­sen ab­wä­gen und Lö­sun­gen er­ar­bei­ten. Der Pro­zess kann sich schon ohne grö­ße­re Streit­punk­te über Jah­re hin­zie­hen. Kommt es dar­über hin­aus noch zu In­ter­es­sens­kon­flik­ten, kön­nen bis zum Ab­schluss des Ge­neh­mi­gungs­ver­fah­rens et­li­che Jah­re ins Land ge­hen.

Wird Bau­recht er­teilt, so ist ein gro­ßer Schritt im Ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren ge­schafft. Doch Bau­her­ren wis­sen: Bau­recht heißt nicht auch Bau­geld. Für die an­ste­hen­den Pro­jekt­pha­sen muss ein Fi­nan­zie­rungs­ver­trag ge­schlos­sen wer­den. Die Ver­hand­lun­gen zwi­schen Bund, Land und DB sind viel­schich­tig und kön­nen eben­falls Mo­na­te oder gar Jah­re in An­spruch neh­men, da es häu­fig um sehr viel Geld geht.

Ausschreibungen verlängern die Gesamtdauer beträchtlich

Wenn die Fi­nan­zie­rung und Bau­recht ge­klärt sind, sucht die DB über öf­fent­li­che Aus­schrei­bun­gen Fir­men für die Bau­aus­füh­rung. Die Aus­schrei­bun­gen wer­den sehr de­tail­liert vor­be­rei­tet, die An­for­de­run­gen ge­nau de­fi­niert. Bei teu­ren Bau­vor­ha­ben muss die Aus­schrei­bung als Wett­be­werb für Fir­men aus ganz Eu­ro­pa kon­zi­piert wer­den. 

Um die Auf­trä­ge dis­kri­mi­nie­rungs­frei zu ver­ge­ben, also kei­nen Bie­ter zu be­nach­tei­li­gen, muss sich die DB bei dem Aus­wahl­pro­zess an ge­nau vor­ge­schrie­be­ne Ab­läu­fe und Kri­te­ri­en hal­ten. Al­les muss mög­lichst trans­pa­rent und nach­voll­zieh­bar von­stat­ten­ge­hen. Die Kehr­sei­te des Ver­fah­rens: Es ist sehr auf­wen­dig und kos­tet oft wei­te­re Mo­na­te.

Trotz Risikomanagement bedroht Unvorhergesehenes immer den gesamten Zeitplan

Auch in der Bau­pha­se kön­nen un­er­war­te­te ex­ter­ne Fak­to­ren den ge­sam­ten Zeit­plan durch­ein­an­der­wir­beln. So kön­nen trotz sorg­fäl­ti­ger Pro­be­boh­run­gen über­ra­schend Ge­steins­for­ma­tio­nen ans Ta­ges­licht kom­men, die den Bau un­gleich schwie­ri­ger und da­mit lang­wie­ri­ger ma­chen. Oder wäh­rend der Bau­ar­bei­ten wer­den ar­chäo­lo­gi­sche Fun­de ge­macht, die den Bau­fort­gang ver­zö­gern. 

Durch sol­che Vor­fäl­le kann selbst der groß­zü­gigs­te Ri­si­ko­puf­fer auf­ge­braucht und die ur­sprüng­li­che Zeit­pla­nung so­wie Kos­ten­kal­ku­la­ti­on kom­plett ge­sprengt wer­den.

Frühe Bürgerbeteiligungen als Beschleuniger

Doch was kann ge­tan wer­den, um Bau­vor­ha­ben auf der Schie­ne deut­lich zu be­schleu­ni­gen? Ein wich­ti­ger Bau­stein für eine wirk­sa­me Pla­nung ist die Be­tei­li­gung der Öf­fent­lich­keit zu ei­nem mög­lichst frü­hen Zeit­punkt wie es im Zuge des S-Bahn-Aus­baus der Erft­bahn (RB 38/ S 12) bzw. dem Aus­bau der S 11 er­probt wur­de. Die Bür­ger­be­tei­li­gun­gen ha­ben je­weils weit vor dem Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren statt­ge­fun­den. Auf die­se Wei­se hat­ten Bür­ge­rin­nen und Bür­ger die Mög­lich­keit, Ein­fluss auf das Pro­jekt zu neh­men, noch be­vor Grund­la­gen­ent­schei­dun­gen ge­trof­fen wur­den, die spä­ter kaum noch ver­än­der­bar sind. Zum an­de­ren kann da­durch viel Zeit ge­spart wer­den, da mög­li­che Ein­ga­ben wäh­rend der Plan­fest­stel­lung schon zu ei­nem frü­he­ren Zeit­punkt in die Pla­nung in­te­griert wer­den kön­nen und nicht erst in lang­wie­ri­gen Ver­fah­ren durch das EBA ge­prüft wer­den müs­sen.

Ei­nen wich­ti­gen Bei­trag hat zu­dem die Bun­des­re­gie­rung in die­sem Jahr mit der Än­de­rung des Ei­sen­bahn­kreu­zungs­ge­set­zes  ge­leis­tet. Es ent­las­tet Kom­mu­nen fi­nan­zi­ell, wenn der Schie­nen­aus­bau auch städ­ti­sche Brü­cken, Un­ter­füh­run­gen oder Bahn­über­gän­ge be­trifft. Kom­mu­nen muss­ten hier bis­her oft ein Drit­tel der Kos­ten tra­gen. Das über­neh­men künf­tig der Bund und das je­wei­li­ge Bun­des­land. Die­se Neu­re­ge­lung hilft den Städ­ten nicht nur mit Blick auf die meist lee­ren Kas­sen. Zeit­auf­wen­di­ge Ver­hand­lungs­pro­zes­se für den Schie­nen­aus­bau las­sen sich so ab­kür­zen oder kön­nen ent­fal­len.
Quel­le: DB/go.Rhein­land